刘强，中国城市和小城镇改革发展中心副主任
赖行健，中国城市和小城镇改革发展中心助理研究员
党的二十大报告提出，要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。全面加强保障性租赁住房（以下简称“保租房”）是“两多一并”新住房制度的重要内容。《2024年国务院政府工作报告》再次明确提出，要加大保障性住房建设和供给，加快构建房地产发展新模式。目前，受住房供给不平衡结构性矛盾、“土地财政”模式式微、财政负担趋紧、房地产行业转型缓慢、经济增长动能乏力等因素制约，我国新型城镇化高质量发展面临不确定性和风险挑战。如何在城镇化中后期、住房市场存量时代的新阶段，充分调动社会资本开展存量闲置资产改建，有效衔接新住房制度，保障新居民新青年住房需求，同时通过市场化导向，撬动和吸引社会资本参与，构建保租房可持续商业模式，推动房地产发展模式转型，是我国未来一段时期新型城镇化工作的重点之一。
一、当前存量改建保租房新机制潜力巨大
（一）从供给端看现阶段城市存量资产规模大、空置多，供给潜力充分
1.城市存量闲置资产规模大的现状十分突出。目前，我国城镇化处于增量转存量的转型时期。在过去30余年的城市化高速发展时期形成了一大批低效、错配、闲置的商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量资产，均可为保租房建设提供资产供给来源。以写字楼为例，这里梳理统计了北京、上海、广州、深圳4个一线城市，武汉、长沙两个中部城市，成都、重庆、西安三个西部城市，以及大连1个东北部城市，共10个人口净流入城市的写字楼存量统计数据。
首先，各城市写字楼的空置率较高（见图1、图2）。2022—2023年，10个城市优质写字楼（包括甲级和乙级写字楼）空置率平均在15%以上，武汉、西安的空置率超过30%，重庆、成都在25%左右的水平。北上广深优质写字楼空置率相对较低，但也位于15%-20%区间，且呈上升趋势。与国际同等规模城市相比，上述十个城市的空置率情况远高于同期东京（6.37%）、新加坡（6.8%）等同等规模城市水平。
数据来源：WIND数据库。
数据来源：WIND数据库。
从空置规模看，10个人口净流入城市，仅甲级写字楼一项的空置面积就高达995万平方米（见图3），约占总存量的17.8%。按照国务院《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，对保租房面积“不超过70平方米的小户型为主”的相关规定要求，仅将甲级写字楼一项的50%闲置资产改造，即可形成约10万套保租房，服务约20-30万人。若考虑其他类型办公楼、旅馆、厂房、仓储、科研教育等其他存量房屋类型，有效供给的空间将更大。
图3：2022年甲级写字楼总存量（万平方米）
数据来源：根据WIND数据计算。
其次，除深圳以外，其他城市零售类物业空置率较高。各城市商超、商业综合体等零售业物业同样存在存量空置率较高情况。尤其是2021年以来，除深圳市外，其他城市的空置率均呈明显的上升趋势，其中重庆、广州、西安、成都、武汉空置率均超过了10%。随着我国传统消费模式变化，零售物业空置规模在未来预计将进一步扩大，这将为存量改建保租房提供新的供给来源（见图4）。
图4：优质零售物业空置率 数据来源：WIND数据库。
2.存量改建是调整现有物业符合新型城市发展需求的必由之路。以写字楼为例，以往企业愿意选择地理位置较好的写字楼并支付较高租金。受疫情影响以及弹性办公、线上办公的普及，现在的企业偏好在大城市的周边、或在地铁线附近但远离市中心的新区位置办公。办公用房的使用需求发生了明显的变化，使得位于市中心的商业办公楼宇出现较大范围的空置。此类资源如果使用得当，可成为保租房的资产来源，缓解保租房建设用地紧张的问题。
（二）从需求端看存量改建保租房精准契合新市民新需求，精准解决住房结构性问题
1.市场化改建更能契合新市民新需求，有效提升社会整体福利。在选址上，市场化机制下的存量改建保租房选址倾向于成熟区域、地铁口附近等“好地段”，具有区位优势，更契合新居民新青年职住平衡便利的生活需求。在住房设计上，市场化存量改建保租房多面向新青年居住需求，产品装修风格更时尚、面积利用效率更高，符合年轻人审美要求，契合新居民、新青年等目标人群的居住需求。在住房负担上，市场化存量改建保租房能够有效降低租金，缓解新市民购房压力，让新市民更有融入感获得感的同时，释放更多消费潜能，有助于扩大内需。
2.市场化改建能够更好地缓解住房问题，促进城市的可持续发展。市场化存量改建保租房精准对接人口净流入城市突出的住房结构性问题，匹配新市民住房需求，提升居民生活质量及幸福指数，加快农业转移人口市民化和公共服务均衡化，有效缩小城乡差距，有助于加快实现共同富裕。同时，市场化存量改建保租房能有效增强城市竞争力和影响力，通过为新居民新青年提供过渡性的住房供给，更好地“引凤筑巢”吸引人才落户 。
（三）从市场端看市场化存量改建保租房可形成有效商业模式牵引的投融资闭环
1.市场化存量改建保租房更具商业可持续性。与原保障房建设政府主导“指标完成式”固化套路不同，市场化改建更加注重效率效益。在项目前期，应理清交易、改建、运营、退出等各环节，确保项目有需求、可操作、能盈利方可推进。市场机制需要项目改建可行、运营稳定、收益可期，就更要求项目有更好的盈利性、更高的建设效率、更稳定的投资回报。同时，存量改建保租房所在的成熟商圈、“地铁口”等地段所释放的商业价值强，更能达到盈利目标，对社会资本参与具有吸引力，也适合金融机构市场化参与，更容易形成投融资机制闭环。
2.市场化存量改建保租房有助于探索金融服务新住房体系改革的新路径。以存量改建租赁住房为载体，可以打通金融活水服务实体经济关节，构建金融服务住房体系的长期支持机制和政策体系闭环，同时更好地衔接房地产发展模式转型，为我国金融体系服务新住房制度提供新入口新途径。
二、推进市场化存量改建租赁住房的堵点难点问题
（一）促进存量改建的政策体系与房地产发展的新需求还有较大差距落实不到位或执行不力导致项目成本高收益低
1.规划、土地管理、建设、运营管理等配套政策亟待更新转型。目前，我国住房建设政策体系和配套制度主要是为增量开发设计，尚未根据存量改建做出调整。存量改建在规划、土地管理、运营管理等方面所需要的配套政策均与增量开发的配套政策存在较大差异，因此，存在较多不适配的情况。如，在规划方面，用地性质、建筑高度、容积率等规定限制可能导致存量建筑改建项目无法符合规划要求，需要进行规划调整或者获得豁免批准。在土地使用权方面，存量改建涉及土地使用权的转让或变更，土地使用权转让手续繁琐，需要经过土地管理部门的批准和登记。如果土地使用权归属不清或存在产权争议，则会影响项目的推进。在运营管理方面，存量建筑改建后需要进行运营管理，除了与增量开发类似的物业管理外，还需要租赁管理等服务。而目前我国在存量改建配套制度设计层面尚未进行整体谋划和统一实施，造成社会资本参与存量改建项目还存在诸多顾虑。
2.存量改建的顶层设计和部门协同有待加强。一是顶层设计不清晰，近中远期工作通盘谋划不足。目前，仅有《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下简称“22号文”）一项上位政策，操作细节模糊，使得政策原则性大于实操性。二是存量改建涉及部门多、协调难度大。存量改建涉及发改、住建、自然资源、金融等多个部门和各级地方政府，大家“各管一段”、思路不一，导致市场化存量改建保租房仍处于个例探索阶段，发展速度与期望和要求不符。三是各改革主体动力不足，“脱节断线”难以形成政策合力。从地方政府角度来说，存量改建影响地方政府“土地财政”：部分地方政府对存量改建认识不足，认为存量改建会影响土地出让收入，将存量改建与城市发展对立起来。从部委的角度来说，存量改建思路也影响部委现有政策体系：现有部委的政策体系无论是预算支持机制，还是各类要素的配置机制，都是根据增量设计的，而针对存量改建租赁住房的相应支持机制改革牵扯利益深远，导致改革驱动力不足。
3.政策落实不到位或执行不力，导致存量改建项目成本高收益低。一是未有效落实“22号文”对摸清存量土地、房屋资源情况、有效衔接规划的相关要求。改造尚为“单点式”，实施效率较低。缺乏对新居民住房需求的摸底工作，同时保租房指标分配过程较为随意，缺乏科学性和示范效应。对存量改建的特殊性考虑不足，现有规划以新建住房的消防、结构及停车等标准要求改建项目，导致项目改建成本高，部分项目的消防改建成本甚至高于新建成本。二是保租房纳保机制难。有些地方纳保机制中“新建思维”固化，目前各地方出台的保租房认定流程未充分考虑存量改建的实际情况。比如，各地区现有政策一般不允许“非改居”按照在建工程等现有项目状态纳保。部分地区项目需按照原有设计方案完成建设、投入运营后才能申请纳保，增加了社会资本的决策风险，降低了投资意愿。三是资产合规手续难。存量资产在其权属转换、用途转换的过程中存在转化审批手续难办、办理经营手续有障碍等问题。地方对于协助企业补齐手续表现出“多一事不如少一事”的不积极态度，缺乏主观能动性。四是民营企业与国有企业合作难。国有存量资产是保租房的关键项目来源，但目前国有资产所有者与民营运营企业合作尚存在隐性壁垒，国营企业普遍顾虑国有资产流失，“不敢做”等畏难情绪普遍。
（二）存量改建租赁住房的产业链存在较大短板与对市场失灵的政府干预不足并存
1.存量改建租赁住房仍处于发展初期。存量改建的逻辑和运作模式与新建住房重开发和建设环节不同，如何在坪效较低、精细化管理难度较大、利润微薄的条件下，构建各环节有盈利、社会资本进入退出机制通畅、运营稳定可持续的新型体系，需要有商业眼光和行业经验的专业运营机构以及相应的投资机构。一方面，我国刚迈入存量改建时代，相应的存量改建保租房运营机构较少。另一方面，很多房地产开发商深陷债务泥淖，没有足够的资金发展存量改建保租房业务。专业运营机构和投资机构缺失一定程度上影响了商业模式发展和产业体系的构建。
2.政府对市场失灵的干预不足。存量改建保租房市场化运作意味着在由市场配置资源、由市场主体根据供需和成本收益自行决策的同时也不可避免地会发生市场失灵问题，包括信息不对称、租金价格过度上涨、违规出租、黑中介等问题，这将侵害租户权益，损害整个市场良性发展，造成社会福利损失。目前，“22号文”对租赁住房建设的监管政策仅要求加强对保租房建设、出租和运营管理的全过程监督，强化工程质量安全监管，以及保障性租赁住房不得上市销售或变相销售，尚未明确对市场失灵问题应如何采取相对应的政府干预措施。
（三）投融资机制不完善导致项目能建不能“退”
1.尚未形成匹配存量改建租赁住房的投融资机制。目前我国住房市场的投融资机制是针对新建住房构建的，主流投融资模式是银行根据资产抵押为开发商提供信贷的短期债权融资模式，开发商投资的退出方式为居民买房实现资金回收。但是存量改建保租房需要长期持有资产，需要通过运营提高资产价值从而实现投资回报。但是目前无论在政府端、居民端还是金融机构端都尚未形成良好的资金协同机制，现有的住房公积金等资金积累机制也缺乏与存量改建保租房新模式的配套衔接。
图5：新建时代和存量时代各部门进入退出机制
2.以REITs为代表的匹配存量改建的融资工具仍存在堵点。一是“22号文”允许保租房改建不改变土地使用性质、不补缴土地价款。但REITs发行需要“手续齐全”“土地性质清晰”，此与“22号文”精神冲突。二是土地使用权续期政策不清。由此导致商业办公等较短土地年限的项目发行REITs时估值收益期限短，发行价格甚至低于开发成本。三是存量改建保租房类项目“机会性”较强，很难按照目前REITs要求，承诺回笼资金滚动投资并明确列明拟投资标的。四是我国REITs还存在融资杠杆上限低、配套融资工具单一和成本相对较高等问题。
三、国际经验
（一）政策配置重在激励扶持私营部门供给
1.打通存量改建保租房的土地规划要素配置障碍。为保障保租房的长效运营，各国对在土地、改建规划、组织方式上均提供大力的政策支持。
德国通过土地开发和再利用政策，对城市更新项目提供土地支持，包括允许土地的重新规划和重新开发以适应新的用途和功能。柏林的“土地回收”政策通过重新规划土地用途，将原本的工业区转变为居住区、商业区或公共设施区等。此外，柏林还设立了专门的机构，如“城市和土地”和“WISTA 管理有限公司”，负责推动土地开发和再利用项目的实施。
日本则于2011年颁布《特别区域整备法》。在此基础上建立城市再生特区制度，允许特定地区进行实验性的规划和政策改革，这些特区可以根据需要调整土地使用规定、建筑物用途和市区规模。
2.建立存量改建保租房的政策支持体系。
一是税收优惠。美国实行低收入住房税收抵免政策，向建造或修复经济适用房的开发商提供税收抵免；法国也提供税收优惠支持，并要求投资者需要将房屋至少出租6~9年，其中，一些计划还规定了最高租金。
二是财政补贴。韩国以补贴价格将可开发土地分配给出租房屋的供应商，同时用国家住房基金补贴贷款利息，房屋租金水平和租赁期结束时的房屋销售价格则由政府监管。
三是发行租赁住房、保障房建设债券或票据。如，美国的“公共财政租赁住房债券”、新加坡的“租赁资产支持证券”等。
四是设立支持租金收入担保或保险计划。如，英国由政府参与和监管的租金保证保险制度。
五是政府以免费或以较低成本的方式给租赁住房供应商提供赠款、土地或基础设施等支持，例如德国的慕尼黑、莱比锡为经济型租赁住房项目提供优惠的土地和闲置破旧存量资产。
（二）通过市场配置着重发挥专业机构能力
1.鼓励专业机构投资者以多种方式开展投资运营。美国、澳大利亚等国家都通过吸引专业机构投资者的方式解决融资问题。以美国为例，专业机构发达、参与方式多元、投资管理项目管理一体化是美国租赁住房市场的主要特征之一。
一是大型资产管理公司以资本投资和租赁管理的方式参与，例如贝莱德、先锋集团、道富环球投资、富达投资等。这些大型资产管理公司主要以“大管家”的形式，通过向租赁市场提供资本投资，与开发商、建筑公司和租房服务公司等合作，统筹保租房项目的建设和运营，并聘请专业的管理团队以承担租赁管理的角色，包括租户招募、租赁合同管理、租金收取和物业维护等。
二是房地产投资信托基金（REITs），主要以投资组合和股票交易的方式参与。知名REIT包括艾芙隆海湾社区公司、埃塞克斯房产信托等，它们通过募集投资者资金，形成包括租赁住房、商业地产、工业地产等多种类型的房地产投资组合，并在证券交易所公开上市，投资者可以通过购买REITs股票来参与租赁市场投资。
三是私募股权公司以直接投资和长期持有的方式参与。知名私募股权公司包括黑石集团、灰星房地产合作伙伴等，这些公司通常以长期持有为目标，直接投资于保租房项目，包括租赁公寓、多户住宅和学生宿舍等，通过改善租赁物业、提高租金水平和管理租户等方式，从租金收入和资产增值中获得回报。
2.充分发挥专业机构的商业眼光和操作策略。以美国的黑石集团为例，其在2012年成立了专注于住房租赁市场的子公司“邀请家”，以长期投资和价值投资的理念创建了一个规模庞大的租赁房地产组合，并在租赁市场中取得了成功，于2017年上市。其成功之因，主要源于其独特的商业眼光和操作策略：在市场触底时买入被低估的房产、通过在同一个街区购买数百套房屋的规模化方式降低收购成本、通过改造提升资产价值、与破产开发商合作接收其低价房产，并利用银行贷款和证券化杠杆扩大资金规模。
（三）金融配置重在利用公共储蓄机制和市场化融资工具
1.居民公共储蓄机制的充分利用。新加坡政府允许公积金集中利用，投资租屋等廉价保租房建设。
一是新加坡中央公积金局将公积金归集起来，留足会员提款后，其余全部用于购买政府债券。政府以贷款和补贴等形式将资金注入新加坡公共住房发展局（Housing and Development Board，简称“HDB”），使其有能力大规模地进行公共住房建设。
二是中央公积金直接履行金融职能，即向HDB发放公共住宅建设贷款，同时向个人购房者提供住房公积金贷款，不仅解决了公共住房建设资金问题，而且解决了中低收入家庭购买力不足的问题。
2.统筹构建国家层面的金融住房支持机制。
2007年，日本将住宅金融公库改组为住宅金融支援机构，业务也转变为对金融机构的住宅贷款支持，而不再向个人直接提供住房贷款。住宅金融支援机构的主要职责为收购金融机构住房贷款资产进行证券化，在资本市场发行房贷支持证券（主要是资产担保证券MBS），通过以国有机构整合背书市场化住房资产证券化产品的方式，打通住房资产证券化渠道。通过市场化操作，2007—2016年，住宅金融支援机构的资金来源中，财政融资占比由76.7%降至24.6%，MBS占比由16.1%升至55.6%。
3.把REITs作为租赁市场的核心金融工具，同时实现租赁住房融资和养老金等沉淀资金盘活升值。
美国REITs规模大增长快，成为租赁住房主要融资工具（见图6）。根据EPRA数据，2020年末美国REITs规模占全球总规模62.6%。根据美国不动产投资信托协会（NAREIT）显示，自2010年以来美国REITs市值增长明显，从2010年的3892亿美元增长至2021年的17403亿美元。2022年，房地产投资信托拥有超过3万亿美元的总资产，约有8700万美国人通过退休储蓄和其他投资基金投资REITs（见表1）。
图6：2010-2022年美国REITs市值
数据来源：Statista。
REITs收益的一个重要来源是底层资产的租金收入。在加息周期内，租金收入可以对冲资产估值的下行，因而美国的REITs指数经常跑赢其他市场指数，带来稳健而可观的收益。如，富时全权益房地产投资信托指数（REITs）当前25年的年度总回报率高达10.9% 。
四、构建适应房地产发展新模式的新型存量改建新思路
（一）全面深化顶层设计，构建多部委政策协同机制
市场化存量改建保租房建设是一项系统性工程，需要住建部门的住房建设主管政策、发改部门的宏观和产业政策、规划部门的土地规划政策等政策要素的支持，财税部门对于税收、补贴等资金要素支持，以及金融部门的金融要素支持的协同配合。因此，构建协同有效的顶层设计和协同机制尤为重要。
1.理清我国推进市场化存量改建保租房的远中近期工作目标。形成中央层面的相关战略部署，便于各部委协同配合。
2.理清与国家各项经济发展工作的协同逻辑。构建市场化存量改建保租房与盘活存量资产扩大有效投资工作、与新型城镇化战略、与城市更新行动、与推动建立房地产业发展新模式、与“土地财政改革”等工作任务的协同关系。
3.构建与各部门的协同机制。明确牵头单位，明确协作机制，明确分工职责，明确各部门的改革方向和目标，形成改革合力。
4.形成对地方的指导机制。打破地方政府固有的“卖地赚钱”的思路，并指导地方政府认识到保租房对于我国经济社会改革的重要意义，养成保租房改建有助于留下青年人、培育青年人的前瞻性认识。
（二）住房制度政策与产业发展政策协同
国际经验表明，有效的市场化机制需要一整套完善的产业体系。
1.将“两多一并”住房体系与新型租赁住房产业发展结合起来。充分认识市场化存量改建保租房是发展新型租赁住房产业的重要抓手，同时对房地产转型发展新模式具有重要意义。
2.出台相关产业发展政策。有目标的引导培育一批有存量改建能力、有项目投资管理能力、有精细化运营能力的各类市场化主体，引导法律、财税、会计、金融等第三方支持机构对保租房市场化改建形成支持。
3.通过政策有序推动房地产行业转型。引导相关企业、从业人员、各类配套主体，朝存量改建、长周期投资、精细化管理方向发展。
4.清晰分割房地产行业和保租房租赁行业。对于尚处培育期的保租房相关产业主体，清晰实行区别于房地产行业的管控原则，在政策、金融等领域加大支持力度，对其“扶上马、送一程”。
5.理清风险、合理发展、避免乱象。坚决杜绝在行业发展初期的各种混乱现象。杜绝以房地产业高周转、高杠杆、高负债的模式为模板来推行存量改建保租房建设。要充分理清保租房项目大量进入市场给当前租赁住房市场、住房市场带来的相关风险。
（三）规划土地资金等多要素与市场化存量运营需求适配协同
市场化存量改建保租房离不开土地、规划、财税、资金等要素的协同支持。
1.全面打破“增量新建”的“固有套路”。针对存量改建的特殊性，全面梳理土地、财税、规划和投融资相关的要素配置方式路径，将现有的在增量时代下的政策与存量改建逐步适配契合。
2.打破“完成指标”式的粗放思路。根据新居民新青年的实际需求，着重围绕项目的收益、成本及社会效益，根据市场化场化企业的实际难点痛点推进改革。
3.改变“重投资、轻运营”的政策支持思路。针对保租房重运营的基本特征，从全生命周期的角度出发，研究探索项目在运营期所需支持、为运营企业提供政策、财税等相关支持。
4.充分发挥“同效替代”思路。让规则适配现实。对于与现实需求不符的部分规定，可以发挥“同效替代”思路，在不影响规定基本目的的情况下，优化规定实施方式，降低企业操作成本，提高项目实施便利性。
五、政策建议
（一）转变观念：从短期快速积累式的增量开发向长期投资的存量运营转变
从国际经验看，一旦住房市场进入存量时代，大规模开发建设的基础就不复存在，随着新房开发和销售规模萎缩，租赁市场将更加活跃。因此，要提高地方政府对保租房的认识高度，尊重住房市场发展客观规律，将发展保租房作为国家“两多一并”新住房制度顶层设计落地的抓手。
持续经营将成为存量时代的主流商业模式。即，围绕存量资产进行高效管理和重新配置，实现投资的保值增值。因此，要在住房市场倡导长期投资、价值投资理念，扭转地方政府、金融机构、房地产开发商过往形成的根深蒂固的“投机赚快钱”思维。地方政府要从一次性卖地的模式转变为从供给侧、需求侧为租赁住房市场发展提供持续的保障和服务，形成“细水长流”的资产升值和税收增值收益模式。
（二）释放供给：突破体制机制障碍，释放租赁住房存量资产供给潜力
1.委托相关专业机构对保租房市场进行评估，为确定国家保租房政策细节以及市场发展方式提供研究依据。评估应包括以下内容：比较家庭特征（年龄、职业、收入、家庭类型和人口规模）和住房条件（位置、建筑类型、规模和单元设备）；分析租户租房的原因和房东的类型，例如个人、房地产公司、机构、公共服务；评估供求平衡；监控市场租金水平的变化；评估冲突和冲突解决过程；比较租赁和购买的成本，包括获得信贷的障碍；按细分市场将租金回报和风险与另类投资进行比较。
2.有关部门对各地的纳保机制科学指导，制定保租房专项规划，综合考虑存量资源区位条件与住房缺口，制定存量改建保租房长、中、近期供应计划。
3.协调组织有关部门按时依法补办改建项目因历史遗留问题所缺失的规划、用地、开工许可等相关手续。确实无法补办的，应由负责部门限时出具处理意见或无异议函。
4.研究编制规范合理的保租房租金动态标准。通过政府主导、专业第三方编制，建立健全公开透明、更新及时、应用便利的城市租金地图，为存量改建市场化提供金融信息支持。
5.编制存量改建保租房规划设计导则。针对存量改建特征，充分考虑新青年真实住房需求，更新消防、结构、停车等专项要求，降低存量改建项目建设成本。
6.是探索居民公积金等储蓄机制如何衔接保租房建设，为保租房建设提供资金支持。
（三）调动积极性：产业政策和财税政策同步发力
1.编制产业发展规划。研究出台推动市场化存量改建保租房的产业发展规划。首先，通过政策引导将住房体系建设与存量资产盘活有机结合，并从产业的角度推动发展。其次。筛选培育一批专业住房投资机构。通过专业住房投资机构管理项目，并联动养老金、险资、社保、公积金等投资保租房资产，形成资金联动的金融闭环。再次，允许保租房运营企业挂牌上市。将房地产企业和保租房运营企业清晰分开，让资本市场更直接、更有效地支持保租房事业发展。最后，研究将保租房建设与烂尾楼、银行不良资产等“问题资产”联系起来的相关机制，允许社会资本低成本获取资产建设保租房。
2.完善财税政策。在供给侧支持方面，“22号文”中提出，在给予中央补助资金支持、降低税费负担基础上，研究设立“保租房建设基金”，为保租房项目提供贷款贴息。另外，增加需求侧财政补贴措施，例如可以通过住房津贴或代金券等方式补贴租户。要注意的是，对低收入租户的直接资助金额应与家庭收入、租金、家庭类型及家庭人数挂钩。
（四）保障退出：解除卡点，加快推进REITs应用于租赁住房
研究出台存量改建保租房投融资相关支持政策。
1.出台政策，明确允许改建类保租房发行REITs。
2.合理设计存量改建保租房资产定价机制。将定价机制回归项目盈利能力本源，与剩余土地年限等非市场化约束“脱钩”。
3.明确多种土地性质保租房项目发行REITs的标准要求和操作流程，将土地等要素配置与金融机制有机适配。
4.简化地方政府对REITs发行项目合规性审批的相关流程，出台指导细则帮助地方政府明确监管事项。
5.进一步放宽保险资金、养老基金、主权基金等机构投资者投资保租房REITs的限制。
（五）监管到位：构建租赁住房市场规范体系
1.进行资质监管。构建保租房供应商资质认证和注册机制，建立统一的信息数据库，记录和公示保租房供应商的相关信息，包括从业资质、经营范围、从业经验等，让租户可以查询注册信息了解供应商的信誉和专业能力，提高市场的透明度。
2.价格监管。地方政府可以根据当地市场情况和居民收入水平，因地制宜制定租金调控政策，设定租金上限或租金增长幅度限制，以防止租金过快上涨或虚高。监管部门可以加强对保租房市场的调查和监测，定期收集和分析租金数据，了解市场供需情况、租金波动情况和不合理涨价现象，及时采取相应的监管措施。建立统一的价格信息公示平台，公示不同地区的租金标准和市场行情，使租户能够了解租金水平，合理参考价格。
3.完善法律法规。完善相关法律法规，例如在现有租房合同基础上增加租户保护、租金设定和租金涨幅等方面的要求，保障保租房市场平稳运行。
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